Fonduri europene: De ce frauda si nu neregula?

Intrebarea din titlu mi-a fost inspirata de un joc de copii in care castiga cel care este atent si tine minte numerele care au fost eliminate pe parcurs. Sunt reguli clare a caror respectare, asociata cu putina atentie, te poate ajuta sa castigi.

In mod normal, asa ar trebui sa se intample si in cazul proiectelor finantate cu fonduri europene: ti se aduc la cunostinta regulile, le intelegi, le accepti si le respecti, iar in final "castigul" consta in initierea sau dezvoltarea unei afaceri, cu sprijin nerambursabil.

Problema apare atunci cand regulile fie nu sunt cunoscute intru totul nici macar de autoritatile implicate in accesarea fondurilor europene, fie sunt cunoscute dar nu sunt intelese corect pe deplin, fie nu sunt comunicate in mod clar si complet beneficiarilor, acestia din urma ramanand insa raspunzatori de cunoasterea intregii legislatii, nationale si comunitare, care guverneaza programul de finantare la care au aplicat.

In mod ironic, beneficiarii sunt mai raspunzatori pentru cunoasterea legislatiei chiar si decat functionarii din cadrul autoritatilor cu competente in gestionarea fondurilor europene, din moment ce acestia poarta intreaga raspundere pentru eventualele greseli legate de documentatia aferenta cererii de finantare, a dosarelor de achizitii, a dosarelor de plata si, in general, a tuturor actelor si operatiunilor aferente implementarii si derularii proiectelor.

Desigur ca exista si beneficiari care cunosc si inteleg perfect regulile jocului dar decid, cu buna stiinta, sa le incalce.

Indiferent insa de situatie si de ce anume a condus la incalcarea normelor interne sau comunitare, este cert ca raspunderea trebuie sa fie diferita, in functie de tipul si gravitatea incalcarii.

Exista insa jurisprudenta CEDO cu privire la conditiile in care necunoasterea legii de catre beneficiari ii poate absolvi de raspundere (vinovatie) pe acestia, dupa cum exista si prevederi nationale exprese in acest sens, care merg pana la a absolvi de vinovatie contractuala beneficiarul care a fost intr-o "eroare de drept scuzabila".

Prevederea legala interna este continuta in art. 1208 alin. 2 din Codul civil, conform caruia eroarea de drept (sau altfel spus necunoasterea legii) poate fi invocata atunci cand prevederile legale asumate contractual nu au fost accesibile si previzibile destinatarului lor.

Deci, aceste conditii tin de accesibilitatea si previzibilitatea legii.

Astfel cum s-a statuat in mod judicios in doctrina "accesibilitatea este conditia care tempereaza indiferenta Curtii [...] fata de forma legii. Aceasta, pentru ca, potrivit instantei europene, orice persoana trebuie sa dispuna de informatii suficiente cu privire la normele juridice aplicabile unei situatii date.

Cu alte cuvinte, orice persoana trebuie sa poata avea acces la textul legii aplicabile pentru ca norma juridica sa poata produce efecte fata de aceasta.

Accesibilitatea se realizeaza prin publicarea normelor juridice in jurnalul oficial al statului sau in alte publicatii accesibile oricui.

In consecinta, normele juridice care sunt publicate in anumite circumstante speciale, astfel incat ele sunt disponibile doar pentru administratie - directive cu caracter administrativ etc. - nu pot fi socotite legi, intrucat nu realizeaza conditia accesibilitatii.

...

Previzibilitatea legii implica, in termeni generali, formularea acesteia in termeni si conditii incat orice persoana sa ii poata anticipa efectele. Cu alte cuvinte, pentru ca o norma juridica sa poata fi considerata "lege" in sensul Conventiei, este necesar ca legea sa fie elaborata in termeni suficient de clari si de precisi pentru ca situatiile in care se va aplica si consecintele pe care le va produce aplicarea sa sa fie previzibile" (R. Chirita, Conventia europeana a drepturilor omului. Comentarii si explicatii, ed. a 2-a, Ed. C.H. Beck, Bucuresti, 2008, p. 395-396, citat preluat din programul legislativ idrept.ro.).

Toate aceste aspecte tin de particularitatile fiecarei cauze, intrucat analiza se face diferentiat, fiind importante elementele subiective ce tin de persoana fiecarui beneficiar, in raport cu prevederile ce i se pretind a fi fost cunoscute si intelese, prealabil asumarii lor si angajarii in respectivul contract de finantare.

Dincolo aceste distinctii, semnalam ca, intre cele doua doua extreme - cea a responsabilitatii (vinovatiei) contractuale totale si cea a absolvirii de raspundere, in materia fondurilor europene, "incalcarile", in sens larg, pot imbraca doua forme: nereguli si fraude.

Diferenta intre acestea este mai mult decat semnificativa, in conditiile in care neregula atrage raspunderea civila (patrimoniala), cu consecinta retragerii totale sau partiale a finantarii, in timp ce frauda atrage raspunderea penala (bineinteles, impreuna si cu consecinta patrimoniala a retragerii finantarii).

Prin urmare, incadrarea unei incalcari a prevederilor legale sau contractuale la neregula sau la frauda este esentiala pentru drumul legal pe care urmeaza sa il parcurga beneficiarul fondurilor europene: contestarea neregulii in fata instantei de contencios administrativ, intr-un proces civil, in masura in care beneficiarul doreste acest lucru sau declansarea unui proces penal, evident, independent de vointa beneficiarului, cu necesitatea analizarii imprejurarii daca in cauza sunt intrunite elementele constitutive ale unei fraude.

In mod normal, distinctia intre neregula si frauda nu ar trebui sa fie atat de dificila, in conditiile in care fiecare dintre aceste notiuni are o definitie legala, a carei aplicare corecta la situatia de fapt ar trebui sa fie de natura sa impedice "alunecarea" de la neregula catre frauda. In fond, nu e totuna sa fii acuzat de savarsirea unei nereguli cu a fi acuzat de frauda cu fonduri europene.

Ce este neregula?

Neregula este definita de legislatia nationala ca fiind orice abatere de la legalitate, regularitate si conformitate in raport cu dispozitiile nationale si/sau europene, precum si cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal incheiate in baza acestor dispozitii, ce rezulta dintr-o actiune sau inactiune a beneficiarului ori a autoritatii cu competente in gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internationali si/sau fondurile publice nationale aferente acestora printr-o suma platita necuvenit.

Altfel spus, neregula reprezinta orice incalcare a normelor legale sau a prevederilor contractuale, savarsita cu intentie sau din culpa, de catre beneficiar sau de catre autoritatea cu competente in gestionarea fondurilor europene, care a produs un prejudiciu efectiv sau potential bugetului Uniunii Europene si/sau bugetului national, printr-o suma platita necuvenit.

In cazul constatarii savarsirii unei nereguli, autoritatea cu competente in gestionarea fondurilor europene emite un proces verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a crentelor bugetare, care poate fi atacat cu contestatie, in termen de 30 de zile de la comunicare, iar impotriva deciziei de respingere a contestatiei, se poate promova actiune in contencios administrativ, in termen de 6 luni de la comunicarea acesteia.

Ce este frauda?

Frauda reprezinta infractiunea savarsita in legatura cu obtinerea ori utilizarea fondurilor europene si/sau a fondurilor publice nationale aferente acestora, incriminata de Codul penal ori de alte legi speciale.

In legislatia nationala, frauda este incriminata in Sectiunea 4.1 - Infractiuni impotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene - art. 18.1 - 18.5 din Legea 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de coruptie.

Dintre aceste infractiuni impotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene, ne vom opri asupra celei incriminate de art. 18.1 alin. 1 din Legea 78/2000 intrucat, din cunostintele noastre, celelalte sunt fie mai rar intalnite in practica, fie incadrarea juridica a faptelor este mai putin susceptibila de interpretari (spre exemplu, in cazul schimbarii, fara respectarea prevederilor legale, a destinatiei fondurilor).

Astfel, conform art. 18.1 alin. 1 din Legea 78/2000, folosirea sau prezentarea cu rea credinta de documente ori declaratii false, inexacte sau incomplete, daca fapta are ca rezultat obtinerea pe nedrept de fonduri din bugetul general al Uniunii Europene sau din bugetele administrate de aceasta ori in numele ei, se pedepseste cu inchisoare de la 2 la 7 ani si interzicerea unor drepturi.

Elementul material al acestei infractiuni consta in actiunea de folosire sau prezentare de documente ori declaratii false, inexacte sau incomplete, fapta fiind savarsita cu intentie directa sau indirecta, iar urmarea imediata este reprezentata de obtinerea ilegala de fonduri din bugetul general al Uniunii Europene sau din bugetele administrate de acestea sau in numele lor.

De remarcat faptul ca existenta acestei infractiuni nu este conditionata de producerea unei pagube bugetului Uniunii Europene, ca urmare a savarsirii elementului material. Esential este elementul subiectiv al relei-credinte. Aceasta inseamna ca sunt intrunite elementele constituitive ale infractiunii in cazul in care, ca urmare a folosirii sau prezentarii de documente ori declaratii false, inexacte sau incomplete, au fost obtinute fonduri pe nedrept, si aceasta inclusiv in ipoteza in care proiectul a fost implementat si finalizat exact in termenii mentionati in cererea de finantare.

Cat de subtire este "linia" ce desparte neregula de frauda?

Pana relativ de curand, intr-o apreciere bazata pe o experienta bogata in litigii cu fonduri europene, raspunsul ar fi fost ca sunt suficiente elemente de departajare intre acestea si ca riscul ca un beneficiar sa fie acuzat de autoritatile cu competente in gestiunea fondurilor europene de savarsirea unei fraude, pentru o incalcare a prevederilor legale sau contractuale care se incadreaza in definitia neregulii, este destul de scazut.

Cu toate acestea, se remarca, in ultima perioada, o tendinta a autoritatilor de a sesiza DNA si DLAF pentru efectuarea de cercetari cu privire la infractiunea prevazuta de art. 181 alin. 1 din Legea 78/2000, in cazul in care acestea constata ca declaratiile pe propria raspundere, anexate cererii de finantare, au fost completate in mod gresit.

Un exemplu concret in acest sens il reprezinta Declaratia pe propria raspundere privind incadrarea in categoria IMM-urilor, in cazul programelor de finantare destinate acestor categorii de beneficiari.

Astfel, exista un numar important de beneficiari care s-au declarat a fi "intreprindere autonoma", la data depunerii cererii de finantare, si cu privire la care autoritatile de management, ulterior incheierii contractelor de finantare si a platii finantarii nerambursabile, au verificat corectitudinea modului de completare a declaratiei si au constatat ca aceasta a fost completata gresit, intrucat beneficiarii ar fi, in realitate, intreprinderi legate sau partenere cu alte intreprinderi.

De cele mai multe ori, verificarea s-a limitat la acest aspect, fara a se merge mai departe si a cerceta daca beneficiarul, chiar si "legat" de o alta intreprindere, nu isi pastreaza totusi statutul de IMM si, deci, ramane eligibil pentru finantare.

Incadrarea corecta a unei intreprinderi in categoria intreprinderilor autonome, partenere sau legate este un subiect controversat, care a suscitat numeroase dezbateri (si la care ne-am referit si noi, anterior: aici si aici), in conditiile in care, dintr-un exces de zel, unele autoritati cu competente in gestionarea fondurilor europene au "vazut" legaturi de tipul celor care conduc la incadrarea in categoria intreprinderilor legate, chiar si acolo unde nu era cazul.

In astfel de situatii, in care s-a constatat ca, din perspectiva incadrarii in categoria IMM-urilor, beneficiarul nu era eligibil pentru finantare, au fost emise procese verbale de constatare nereguli si de stabilire a creantelor bugetare, beneficiarul fiind obligat sa restituie intreaga suma primita cu titlu de finantare nerambursabila.

Insa, in unele situatii, in ultima perioada, autoritatile cu competente in gestionarea fondurilor europene nu s-au limitat la rezilierea contractelor de finantare si la emiterea proceselor verbale de neregula, ci au sesizat, in acelasi timp, DNA si DLAF pentru efectuarea de cercetari, considerand ca Declaratia pe propria raspundere privind incadrarea in categoria IMM-urilor intra in categoria declaratiilor false, inexacte sau incomplete, folosite sau prezentate de beneficiar in scopul obtinerii pe nedrept de fonduri nerambursabile.

Desigur ca intrunirea elementelor constitutive ale infractiunii presupune, in mod necesar, ca beneficiarul sa fi completat gresit, in mod intentionat, Declaratia pe propria raspundere privind incadrarea in categoria IMM-urilor, in scopul de a obtine finantare, aspect care insa urmeaza a fi stabilit pe parcursul cercetarilor penale.

Aceasta inseamna ca, odata declansat mecanismul cercetarilor privind savarsirea unei posibile fraude, trebuie sa se verifice daca Declaratia pe propria raspundere a fost completata gresit dintr-o eroare si nu in mod intentionat... O distinctie extrem de fina, care insa face diferenta uriasa intre neregula si frauda...

In prezenta unor astfel de declaratii ce contin greseli, nu s-ar putea retine, ipso facto, prezumtia relei-credinte ci, in aplicarea art. 8 alin. 1 si 23 din OUG 66/2011, autoritatile cu competente in gestiunea fondurilor europene apreciem ca ar trebui sa verifice mai profund in ce masura exista indicii reale ca aceste greseli sunt rodul unei intentii frauduloase si, deci, infractionale, iar nu al unor omisiuni neintentionate sau al necunoasterii efectelor unor concepte juridice.

Aceasta atitudine proactiva a administratiei consideram ca s-ar impune pentru a se evita producerea unor prejudicii beneficiarilor, nu doar de natura morala (supusi unor presiuni psihice semnificative datorate traversarii unor proceduri penale) ci si de natura patrimoniala, in situatia in care, in final, procurorul sau instanta de judecata ar constata nevinovatia acestora.

In concluzie, sub acest aspect, sesizarile apreciem ca ar trebui sa fie rezultatul constatarii motivate a indiciilor de frauda la nivelul autoritatilor cu competente in gestionarea fondurilor europene, iar nu realizate in scop pur preventiv, pentru simplul motiv ca se sesizeaza anumite greseli in intocmirea acestor declaratii, fara a se decela acele indicii care conduc catre existenta unor posibile fraude.

Analiza semnata de Oana Stratula, Avocat Partener in cadrul Societatii Civile de Avocati Stratula, Mocanu & Asociatii